O ministro do Supremo Tribunal Federal (STF), Flávio Dino, rebateu o presidente do Partido Liberal (PL), que questionou a decisão do tribunal sobre as interferências no processo de escolha das emendas parlamentares — atividade exclusiva de quem exerce mandato parlamentar.
Não é o caso de Valdemar Costa Neto nem do ex-deputado Eduardo Cunha, que também foi alvo das investigações da Polícia Federal na Operação Transparência.
Ambos, que gozam de influência política, tiveram bens bloqueados nos valores relacionados a essas emendas. A decisão envolvendo Valdemar, por exemplo, determinou o bloqueio de R$ 119,2 milhões.
Em entrevistas, o líder do PL argumentou que é comum outros políticos o procurarem para auxiliar nesse processo, já que uma pessoa na função que ocupa conhece as necessidades dos estados e municípios.
O Brasilianista revelou, no entanto, que Valdemar orientava a ex-servidora e assessora de Arthur Lira (PP-AL), Mariângela Fialek, conhecida como Tuca, além de outros assessores, sobre como deveriam ser distribuídas as emendas, por meio do compartilhamento de planilhas com códigos e indicações, além de reuniões para alinhar essas decisões.
Dino, então, acionou todos os dirigentes partidários — Avante, Cidadania, MDB, Missão, NOVO, PCdoB, PDT, PL, Podemos, PP, PRD, PSB, PSD, PSDB, PSOL, PT, PV, Rede, Republicanos, Solidariedade e União Brasil — para explicar, em dez dias, como funcionam suas operações relacionadas às emendas parlamentares.
“As informações ora requisitadas são relevantes para subsidiar a definição de providências eventualmente necessárias ao aperfeiçoamento dos mecanismos de transparência e rastreabilidade das emendas parlamentares, a fim de garantir o cumprimento das decisões do Plenário do STF”, definiu o ministro.
O ministro quer que os presidentes expliquem como ocorre a utilização das cotas parlamentares ou de outras formas de aplicação das emendas, quem são os responsáveis por atuar nesse processo e quais os fundamentos jurídicos utilizados, já que é prerrogativa exclusiva do parlamentar escolher, indicar, empenhar e fiscalizar a aplicação desses recursos.
O Brasilianista conversou com o professor Alan Camargo, bacharel em Relações Internacionais, mestre em Política Internacional e Comparada e doutorando em Ciência Política, para compreender a influência desses dirigentes políticos, mesmo quando não ocupam cargos públicos e continuam exercendo protagonismo em posições estratégicas.
O professor explicou que um ponto importante é que os presidentes de partidos administram uma grande parcela do Fundo Partidário e do Fundo Eleitoral, o que garante a sobrevivência das legendas e também o financiamento de seus candidatos.
O resultado é uma relação de dependência que fortalece as cúpulas partidárias e lhes confere elevado poder de barganha dentro e fora das legendas, conforme explicou o professor ao Brasilianista.
“Esse poder é reforçado pelo funcionamento do Presidencialismo de Coalizão. O nosso sistema raramente garante maioria ao Presidente da República, que se vê pressionado a construir coalizões amplas para aprovar suas agendas. Nessas negociações, o interlocutor relevante não é cada parlamentar individualmente, mas a direção nacional dos partidos, que controla bancadas, define estratégias políticas e negocia a ocupação de cargos no governo. Consequentemente, os presidentes de partidos se transformam em atores centrais na relação entre Executivo e Legislativo.”
Logo, o apoio político se torna a moeda de troca para que esses dirigentes adquiram influência institucional e acesso às emendas parlamentares.
Como funciona o comportamento desses líderes em outros países?
Sobre o comportamento de líderes partidários em outros países, a dinâmica segue um caminho diferente do brasileiro. A política é mais descentralizada e não demonstra utilizar, com a mesma intensidade, as emendas parlamentares como instrumento de poder e controle.
“A influência política de presidentes partidários não é uma atividade exclusiva do Brasil. Na Europa e nos EUA, são os estrategistas que definem quem será candidato e quais cargos os parlamentares devem exercer”, explica Alan. Segundo ele, há pouca interferência na administração das emendas e dos recursos destinados aos redutos eleitorais.
“Na Europa Ocidental, como Reino Unido, Alemanha e Espanha, por exemplo, os presidentes e as direções dos partidos exercem forte influência sobre os parlamentares, mas isso normalmente ocorre por meio do controle das listas eleitorais.”
No modelo norte-americano e no europeu, os dirigentes partidários possuem menos peso nas decisões orçamentárias do que no caso brasileiro.
O caso mais próximo da lógica brasileira são os Estados Unidos, onde existem práticas como os earmarks, que permitem aos congressistas destinar recursos para projetos específicos de suas bases eleitorais. Mesmo assim, os presidentes nacionais dos partidos possuem menos protagonismo do que no Brasil, porque os partidos americanos são organizacionalmente mais descentralizados e os parlamentares dispõem de maior autonomia individual.
Alan ressalta que a principal tendência observada internacionalmente é que, quanto maior a coordenação política, maior também é a cobrança por transparência e rastreabilidade dos recursos orçamentários.
“A questão que fica não é se dirigentes partidários podem influenciar recursos, uma vez que isso ocorre, em graus variados, em muitos países, mas quais mecanismos institucionais limitam, tornam transparentes ou responsabilizam essa influência. É justamente nesse ponto que se encontram as atuais intervenções do STF: a Corte parece menos preocupada com a negociação política em si e mais com a necessidade de definir quem é o responsável formal pelas decisões orçamentárias”, afirmou.
O Brasilianista noticiou, nesta semana, os desdobramentos das conversas envolvendo o líder partidário. No mesmo período, a Transparência Brasil alertou que, no ano passado, R$ 1,3 bilhão em emendas foram empenhados sem critérios rígidos de rastreabilidade.
Os partidos políticos, aponta o analista, passaram a acumular recursos de poder que ultrapassam o período eleitoral. Os presidentes partidários, por exemplo, assumem cada vez mais o controle das estratégias eleitorais, da formação de coalizões e das negociações com o Executivo, passando, portanto, a influenciar o empenho e a destinação dos recursos públicos.
“Parte importante do poder político não está necessariamente nos ocupantes de cargos eletivos, mas também nas cúpulas organizacionais das siglas. As emendas parlamentares ampliaram os incentivos para que dirigentes partidários e outras figuras busquem participar das decisões orçamentárias. Se essas quotas representam recursos capazes de fortalecer bases eleitorais, consolidar alianças políticas e aumentar a influência de determinados grupos dentro dos partidos, é natural que surjam disputas em torno de seu controle.”
Como revelou o último levantamento da Transparência Brasil, as indicações feitas por lideranças partidárias continuam sendo utilizadas e, sem mecanismos que permitam identificar quais municípios receberam emendas de colégios temáticos (RP8), esses recursos correm o risco de serem pulverizados, isto é, distribuídos sem que seja possível identificar com precisão o verdadeiro autor da indicação.
Agora, a figura central que segue responsável pelas emendas “individuais” são os líderes partidários.
Para Alan Camargo, essas situações corroboram para que a direção partidária, “quando participa dessa gestão orçamentária, adquira um instrumento adicional para recompensar aliados, acomodar disputas internas e fortalecer determinadas lideranças. A distribuição das emendas cria uma relação de dependência que fortalece a autoridade das cúpulas partidárias, especialmente em partidos com estruturas mais centralizadas.”
Federalismo
O professor explica que o elemento que mais influencia esse efeito é o modelo federativo brasileiro, no qual existe um governo central que compartilha parte do poder com governos estaduais — governadores e lideranças regionais — e municipais, como prefeitos e vereadores.
A característica desse modelo, marcado pela desigualdade na distribuição de recursos, está relacionada principalmente ao acesso às verbas federais.
“Nesse contexto, presidentes de partido que influenciam a distribuição de emendas tornam-se importantes articuladores de coalizões eleitorais, pois ajudam a coordenar interesses distintos. O apoio a determinadas candidaturas estaduais, a formação de chapas e até as coligações (e federações) passam a ser influenciados pela expectativa de acesso futuro a recursos orçamentários.”
Por essa razão, as emendas parlamentares passam a produzir efeitos que extrapolam os aspectos administrativos, fortalecendo redes políticas e ampliando o poder das direções partidárias de estruturar alianças em diferentes níveis da Federação.
O analista político Alan explica que o modelo político atual contribui para o fortalecimento de redes políticas e para a estruturação de alianças baseadas no interesse em acessar recursos orçamentários.
Nesse sentido, faz sentido a afirmação de Valdemar Costa Neto sobre as consultas recebidas de outros parlamentares para discutir as necessidades de estados e municípios, quando afirma que essa liderança conhece os interesses das regiões, porque o “federalismo fiscal”, como explica Alan, favorece o fortalecimento desses dirigentes.
“Embora estados e municípios possuam autonomia fiscal, a União concentra a maior parte da capacidade arrecadatória e dos recursos disponíveis para políticas públicas. Isso faz com que governadores, prefeitos e lideranças regionais dependam frequentemente de transferências federais e de recursos obtidos por intermédio de suas conexões partidárias em Brasília. Nesse contexto, os presidentes dos partidos atuam como coordenadores nacionais de redes políticas espalhadas pelo território, arbitrando disputas entre seções estaduais, definindo prioridades regionais e controlando o acesso a recursos financeiros e políticos”, concluiu Alan Camargo.