O Brasilianista noticiou na quarta-feira (22) que a perspectiva de a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ser aprovada depois do recesso branco, entre agosto e outubro, é praticamente nula.
A medida deveria ser apreciada até a data do recesso e, caso isso não acontecesse, os parlamentares não poderiam entrar em recesso. Na prática, porém, isso não ocorre em razão de uma interpretação do próprio regimento.
Essa lei garante metas, prioridades e regras que corroborem a execução do orçamento público anualmente. Na teoria, ela é um guia que deveria garantir limites de endividamento e definir quais áreas devem receber mais recursos, como saúde, educação e infraestrutura.
A avaliação é que, com esse instrumento nas mãos do Congresso, os parlamentares conseguem negociar com o governo federal vantagens relacionadas às emendas parlamentares e a algumas exceções para emplacar projetos, mesmo que o país precise passar por um contingenciamento fiscal.
O governo federal encaminhou o projeto da Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2027 ainda em abril.
Por que é uma ficção?
As metas fiscais e as prioridades raramente são seguidas à risca. Embora o governo apresente as diretrizes para o ano subsequente, o projeto ainda não foi despachado na Comissão Mista de Orçamento, o que impede os parlamentares de apresentarem emendas.
Analistas identificaram que se tornou cada vez mais comum, especialmente nos últimos cinco anos, que o projeto não seja analisado dentro do prazo regimental. Não é uma regra, mas a tendência, principalmente em ano eleitoral, é que a discussão fique para depois.
Assim, a prioridade não é aprovar o orçamento do Executivo nem as regras fiscais que deveriam ser observadas.
Existem anos em que o exercício se inicia sem a aprovação da LOA. Nesses casos, a Constituição e a legislação fiscal determinam que só possam ser executados os duodécimos (a liberação mensal do limite de 1/12 do orçamento previsto para o ano), o que acaba engessando diversas despesas.
O Brasilianista conversou, então, com o consultor de Orçamentos do Senado Federal, Bento Monteiro, que esclareceu como o Congresso Nacional tem lidado com os prazos estabelecidos, mas nem sempre cumpridos.
Quantas vezes, nos últimos anos, a LDO foi aprovada fora do prazo constitucional e quais foram os impactos práticos disso?
Nessa legislatura, ou seja, desde 2023, o prazo não foi cumprido nenhuma vez. Na legislatura anterior, só em duas oportunidades foi cumprido, de modo que, em um universo de oito anos, somente em 2021 e 2022 a LDO foi aprovada até 17 de julho.
O impacto prático mais importante é que o projeto de LOA percorre toda a sua tramitação sem uma regra definida. Assim, o projeto é elaborado e enviado pelo Poder Executivo e depois é discutido e votado pelo parlamento sem a LDO aprovada.
Há mecanismos institucionais que poderiam garantir maior aderência da LDO ao calendário?
Primeiramente, boa parte do que se trata atualmente na LDO deveria estar em legislação permanente. No entanto, isso é reproduzido anualmente na LDO. A aprovação de leis que regulem esses aspectos diminuiria o conteúdo da LDO, tornando as discussões mais ágeis. O ideal é que a LDO tratasse somente dos temas que lhe são reservados constitucionalmente, pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e pela lei do Regime Fiscal Sustentável (RFS).
No caso dos mecanismos existentes, o Congresso não pode entrar em recesso no meio do ano sem a LDO aprovada. Entretanto, essa regra tem pouca efetividade, visto que, tradicionalmente, mesmo sem recesso, não são marcadas sessões deliberativas nesse período.
Particularmente, não acredito que o problema da aprovação da LDO seja o estabelecimento de regras mais rígidas ou de sanções pela sua não aprovação. Seria mais interessante identificar todas as causas do atraso e verificar quais mudanças poderiam ser adotadas para enfrentá-las.
Em que medida as alterações feitas durante a tramitação descaracterizam a proposta inicial, tornando a LDO um documento distante da realidade orçamentária?
Aqui, no meu entender, a pergunta se divide em duas partes. Respondendo primeiro à última parte, na verdade, a votação adiada da LDO a aproxima da realidade orçamentária, em vez de afastá-la. Isso ocorre porque o Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (PLDO) e a Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) passam meses tramitando juntos no Congresso Nacional. Dessa forma, qualquer alteração na LDO que o Congresso Nacional entenda importante para adequar a execução da LOA que está em discussão pode ser feita pelo próprio Poder Legislativo.
Quanto às mudanças, todos os anos são apresentadas milhares de emendas ao projeto, muitas das quais pretendem melhorar processos de execução orçamentária, regular aspectos relacionados ao resultado fiscal, estabelecer regras para a execução das emendas e definir metas e prioridades para a Administração Pública, por exemplo.
Muitas dessas emendas são acolhidas a cada ano, conforme a discricionariedade do relator e os debates realizados pelos parlamentares. Apesar de todas as modificações, o processo de emendamento é mais voltado ao aprimoramento do que a uma revolução na matéria.
Como o atraso e a mudança de conteúdo afetam a elaboração da LOA e a execução das políticas públicas?
O que ocorre é que, tradicionalmente, segue-se o disposto no projeto de LDO, mesmo antes de ele ser transformado em lei. Como o processo, hoje em dia, atende bem às necessidades do governo e dos parlamentares, o impacto é reduzido. Na prática, em termos leigos, é como se o projeto enviado funcionasse como uma LDO temporária até a aprovação da LDO definitiva.
O impacto na execução pode até ser visto como positivo, visto que uma LDO aprovada mais tardiamente foi mais debatida e influenciada pela própria tramitação da LOA. Como a LDO sempre é aprovada antes do início do exercício seguinte e sua vigência em relação à execução só começa em janeiro, o saldo para a execução do orçamento acaba sendo positivo.