A Reforma Tributária do Consumo vai alterar a forma como os estados arrecadam impostos e dividem receitas entre as unidades da Federação.
A principal mudança será a substituição gradual do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), que mudará a lógica de distribuição das receitas estaduais.
O processo começa antes da extinção do ICMS. Em 2026, o IBS funciona com alíquota de teste, enquanto a substituição material do imposto estadual ocorrerá entre 2029 e 2032.
A partir de 2033, o ICMS deixará de existir e a tributação estadual sobre o consumo ficará concentrada na parcela estadual do novo tributo.
Apesar da mudança estrutural, ainda não é possível determinar quanto cada unidade da Federação ganhará ou perderá.
Caio Bartine, pós-doutorando em Direito pela Università degli Studi di Messina e pela Universidade de Bolonha, doutor em Direito pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro (PUC-RJ) e em Ciências Jurídicas e Sociais pela Universidade de Buenos Aires, avalia que diferentes fatores definirão os efeitos fiscais ao longo da implementação.
“Os efeitos individualizados sobre cada estado ainda não podem ser definidos de maneira conclusiva. O resultado dependerá da evolução do consumo, das alíquotas efetivamente fixadas, do crescimento econômico, da conformidade dos contribuintes, dos regimes diferenciados e do funcionamento dos mecanismos de transição”, esclarece.
Arrecadação passa da produção para o consumo
Atualmente, o ICMS representa uma das principais fontes de receita dos governos estaduais. Com a Reforma Tributária, o imposto será unificado ao Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS), cobrado pelos municípios, para dar lugar ao IBS, cuja competência será compartilhada entre estados e municípios.
A mudança também altera a lógica territorial da arrecadação. No sistema atual, parte do ICMS cobrado em operações interestaduais permanece relacionada ao estado de origem.
O IBS adota o princípio do destino, pelo qual a receita pertence, como regra, ao estado e ao município onde o bem ou serviço for consumido.
Para Bartine, a alteração alcança diferentes componentes do federalismo fiscal.
“O novo sistema altera não apenas o nome do tributo. Modifica o local ao qual pertence a arrecadação, limita o uso de incentivos fiscais como instrumento de atração de empresas e transfere para uma estrutura nacional compartilhada atividades como arrecadação, compensação de créditos e distribuição das receitas. Ao mesmo tempo, preserva a competência de cada estado para fixar, por lei própria, sua parcela da alíquota do IBS”, destaca.
Material da Contabilizei aponta que a mudança procura reduzir a chamada guerra fiscal, na qual governos estaduais concedem incentivos tributários para atrair empresas e investimentos.
Estados consumidores podem ganhar participação relativa
A nova forma de distribuição das receitas pode produzir efeitos diferentes conforme o perfil econômico de cada unidade da Federação.
O peso do consumo, da produção destinada a outros mercados e da evolução da atividade econômica estará entre os fatores relacionados à participação dos estados na arrecadação.
Bartine pondera: “Pela própria estrutura do princípio do destino, estados predominantemente consumidores tendem a ampliar sua participação relativa, enquanto estados que concentram produção destinada a outras unidades da Federação podem perder participação no total nacional. Isso não significa, necessariamente, perda nominal ou redução imediata de receita, porque a transição federativa foi desenhada para diluir essas alterações durante várias décadas.”
Uma redução na participação percentual de um estado, portanto, não representa necessariamente queda no valor efetivamente arrecadado.
Crescimento da economia, expansão do consumo e aumento da base tributável podem fazer com que uma unidade receba mais recursos mesmo que sua fatia relativa na arrecadação nacional diminua.
“Em sentido contrário, ganhos projetados de participação podem ser neutralizados por baixo crescimento econômico, aumento da inadimplência ou problemas operacionais na implantação do novo sistema”, ressalta.
Transição evita mudança imediata na divisão dos recursos
Informações do Governo Federal estabelecem 2026 como ano de teste da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) e do IBS. O cronograma prevê mudanças sucessivas até 2033, quando o ICMS e o ISS serão extintos e o novo modelo passará a vigorar integralmente.
Entre 2029 e 2032, a substituição será gradual. O cronograma federal prevê a manutenção de 90% das alíquotas de ICMS e ISS em 2029, percentual que cairá para 80% em 2030, 70% em 2031 e 60% em 2032. Paralelamente, o IBS assumirá progressivamente espaço na tributação sobre o consumo.
A distribuição das receitas entre os entes terá uma transição mais longa. Conforme Bartine, entre 2029 e 2032, 80% da arrecadação considerada será retida e redistribuída segundo a participação histórica de cada ente. Em 2033, a retenção chegará a 90%.
A partir de 2034, esse percentual será reduzido gradualmente, à razão de um quarenta e cinco avos por ano, enquanto a partilha avança em direção ao modelo baseado no destino.
“Portanto, o novo modelo não produzirá uma transferência abrupta de receitas entre estados produtores e consumidores. A mudança será progressiva e extremamente longa, justamente para evitar rupturas orçamentárias e permitir que os governos adaptem suas despesas à nova realidade fiscal”, afirma.
A Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026, instituiu o Comitê Gestor do Imposto sobre Bens e Serviços (CGIBS) e definiu regras relacionadas à administração do novo imposto.
A legislação integra a regulamentação iniciada após a Emenda Constitucional nº 132, de dezembro de 2023, que alterou o Sistema Tributário Nacional.
Guerra fiscal perde espaço no novo sistema
Outra mudança relevante para os estados envolve os incentivos usados para atrair empresas. Benefícios relacionados ao ICMS serão reduzidos conforme o imposto perder participação durante a transição, alterando uma ferramenta utilizada por diferentes governos estaduais para disputar investimentos privados.
A redução gradual desses mecanismos aumenta a importância de políticas estruturais na estratégia dos governos locais para estimular atividades econômicas e disputar novos projetos.
“Os estados precisarão substituir parte dessa estratégia pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento Regional e por políticas de infraestrutura, qualificação profissional, inovação, logística e financiamento. O fundo foi criado para financiar projetos de infraestrutura, atividades produtivas, ciência, tecnologia e inovação, com recursos entregues pela União aos estados e ao Distrito Federal”, declara Bartine.
A mudança desloca parte da disputa por investimentos para fatores que não dependem diretamente da concessão de benefícios tributários.
Infraestrutura, disponibilidade de mão de obra, logística, energia, segurança jurídica e acesso aos mercados passam a ter maior peso diante da redução progressiva dos instrumentos relacionados ao ICMS.
A administração do IBS terá uma estrutura compartilhada, com participação dos governos estaduais e municipais no Comitê Gestor.
Secretarias de Fazenda terão dois sistemas até 2032
A implantação do IBS também exigirá mudanças nas administrações tributárias estaduais. Secretarias de Fazenda terão de integrar sistemas, compartilhar informações, adaptar documentos fiscais e identificar corretamente o destino das operações para que a receita seja distribuída aos entes correspondentes.
“Até 2032, os estados terão que manter a fiscalização, a cobrança, o contencioso e a legislação residual do ICMS enquanto implantam a estrutura do IBS. Esse período de convivência poderá elevar custos administrativos e produzir controvérsias sobre qual regime deve ser aplicado a operações iniciadas antes ou durante a transição”, avalia Bartine.
Os créditos acumulados de ICMS representam outro ponto de adaptação. Os estados precisarão homologar os valores e informar os saldos ao Comitê Gestor.
Em determinadas situações previstas no novo sistema, a compensação poderá ocorrer mediante dedução da parcela do IBS destinada ao próprio estado, o que exigirá planejamento de caixa de longo prazo.
Além da adaptação tecnológica, os governos estaduais precisarão revisar normas relacionadas ao ICMS durante a transição e adequar procedimentos administrativos, fiscais e contábeis à implantação do novo tributo.
Novo modelo exige cooperação entre estados e municípios
A Reforma Tributária também modifica a organização institucional da cobrança sobre o consumo. O IBS terá legislação nacional uniforme e administração compartilhada entre estados e municípios, o que exigirá integração entre as estruturas locais e o Comitê Gestor.
O Governo Federal apresenta a integração de dados, a digitalização dos processos, a automação e o compartilhamento de informações entre os fiscos como partes da modernização da administração tributária.
O modelo também busca reduzir obrigações redundantes e permitir acompanhamento mais integrado das operações sujeitas aos novos tributos.
Para os governos estaduais, a mudança exigirá participação em uma estrutura na qual interesses locais terão de coexistir com regras aplicáveis nacionalmente.
“Os estados precisarão atuar no Comitê Gestor não apenas como autoridades tributárias individuais, mas como integrantes de uma administração compartilhada. A defesa dos interesses locais terá que conviver com a necessidade de uniformidade nacional, estabilidade da arrecadação e tratamento coerente dos contribuintes”, detalha Bartine.